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改革浪潮中的工程設計行業管理體制和企業市場化變革

時間:2018年12月27日        來源:建筑時報         作者:李武英

      改革開放40年,“市場化”是核心關鍵詞,市場化進程便是40年的變遷歷程。

   參照相關說法,這40年可以大致分為以下幾個階段:1978~1984年初是市場化改革的起步階段,1984~1992年迎來中國市場化改革的初步發展期,其典型事件是鄉鎮企業異軍突起、承包制普遍落實、流通領城從“雙軌制”向“價格同關”邁進、14個沿海城市及海南建省開放;1992~2001年是改革全面推進期,其典型事件有股份制的推行與“抓大放小”、鼓勵個體、私營、外資經濟發展等。2001~2012年為改革開放深化期,其典型事件是2001年12月11日中國加入世貿組織議WTO、國有資產管理體制改革和“非公36條”的出臺、收入分配制度改革及社會保障體系的建立等。2012年至今為深度融入國際化時期,以“十八大”新一屆中央領導上任為起點,所開展的較以往任何時期改革力度更大,開放范圍更廣的一系列舉措。工程建設是與社會發展、宏觀經濟密切相關的領域,以上各個階段也是行業變革發展進程的大背景。
   伴隨著改革開放40年中國史無前例的建設熱潮以及中國城鎮化的迅猛發展,中國成為全球最大的工程建設市場,城市和鄉村面貌發生了巨大的變化,工程設計企業和從業人員堪稱“締造者”。在這個時期內,設計行業從業隊伍從1985年的上千家企業36萬人發展到2005年的14000多家、近百萬人,到2018年的25000多家、400多萬人,從雨后春筍長成了茂盛竹林。市場經濟體制下的工程勘察設計行業管理體制建立并逐步完善,設計企業體制、機制發生轉變,完成了從計劃委托到市場化自主發展的大跨越。
   本文篇幅有限,試圖以最簡潔的陳述,以時間線來呈現工程設計行業管理體制和企業市場化的變革歷程,回溯歷史,理解當下,展望未來。
   一、行業管理體制的變革
   1)行業主管部門的變化
   中國的建設行政主管部門歷經多次變化,建國開始是中央財政經濟委員會,1952年國家計委成立后歸計委基本建設聯合辦公室,之后一直在國家建委和國家計委、國家經委之間變動,改革開放后從1983年開始由國家計委主管,到1988年由建設部主管,一直持續到現在的住房和城鄉建設部(簡稱住建部)。以下文章中所簡稱可以對應以上名稱。
   從1979年全國勘察設計工作會議的召開到20世紀末這個階段,是行業管理基礎建設時期,確定了行政管理職能,建立了工程勘察設計審批制度、市場準入制度以及市場管理制度等。出臺了基本建設程序、基本建設管理,設計文件的審批辦法、技術經濟責任制、合同管理、收費標準、資格認證、市場管理、體制改革、招投標、技術政策、注冊工程師制度框架等文件、工程建設標準規范管理辦法以及大量的技術規范、標準和標準設計等。到2000年前后,《中華人民共和國建筑法》《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程質量管理條例》等行業最高等級的法律先后頒布,自此實施至今的中國工程勘察設計行業管理的總體框架成形。
  2)市場準入制度

   始于1980年代的單位資質管理以及始于1995年的個人注冊執業資格管理并行構成了中國改革開放以來工程勘察設計行業準入制度。
  (1)企業準入:1980年,國家建委對全國勘察設計單位進行登記和頒發證書,第一次對工程勘察設計單位進行資格認證。從1984年開始,各行業主管部門開始頒發資質證書。1991年,建設部正式頒布《工程勘察和設計單位資格管理辦法》以及資質分級標準,建立了勘察設計單位資質管理制度。到2007年,對企業資質標準進行了一次全面完善和修訂,將整個行業的企業資質分為工程設計綜合資質、行業資質、專業資質和專項資質四個序列。2007年六部委《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》(以下簡稱“2007意見”)提出要適應擴大對外開放的要求,按照我國入世承諾,建立健全現代市場體系,創造公平競爭、規范有序的建筑市場環境,改進現行資質管理辦法和資質標準。
  1993年,上海、廣州、深圳開始試點私營設計事務所,到2000年12月建設部頒布了《建筑工程設計事務所管理辦法》《建筑工程專業設計事務所資質標準》,大大降低了個人進入工程設計領域的門檻,一批以個人名字命名的專業設計事務所的出現,在企業經營與個人執業之間打開了一條通道。到2017年,據統計約有300家左右專業設計事務所,當年底住建部出臺了新修訂的《建筑工程專業設計事務所資質標準》,對合伙制事務所的標準進一步放開,幾近于一名一級注冊建筑師即可開業,近一步與國際通行模式接軌。
  (2)個人執業資格:1993年中央提出要制定各種職業的資格標準,1995年國務院發布了《中華人民共和國注冊建筑師條例》,同年第一次實施一級注冊建筑師考試。1997年開始正式實行注冊建筑師制度,當年進行了第一次注冊結構工程師考試。到2004年,各類工程師的執業資格制度陸續出臺,建立起了中國的勘察設計執業資格管理制度。2008年《中華人民共和國注冊建筑師條例實施細則》進行過一次修訂,延長了考試成績的有效期。
  從2014年開始,國務院取消了500項左右職業資格的審批和認定事項,一級注冊建筑師先被取消行政審批??純赡旰笥直换謴?。到2017年9月人社部發布的《國家職業資格目錄》中,勘察設計共有注冊建筑師和10類注冊工程師在列,均屬于準入類職業資格。
  2016年初住建部首次提出“進一步明確建筑師的執業范圍和服務內容、責任、權利、義務等,逐步確立建筑師在建筑工程中的核心地位,發揮建筑師對工程實施全過程的主導作用”,當年在浦東自貿區開始試點“注冊建筑師負責制”。2017年底,住建部出臺“在民用建筑中推進建筑師負責制”征求意見,使建筑師職業與國際接軌,可以全過程參與工程建設服務。
  對于企業資質和個人執業資格的雙軌制如何改革一直是行業管理的一個焦點。

  2013年住建部《關于進一步促進工程勘察設計行業改革與發展若干意見》提出進一步簡化工程勘察設計資質分類、完善個人執業資格制度框架體系,實現相近類別注冊資格的歸并整合。完善執業標準,探索拓寬執業人員的執業范圍。到2014年出臺《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》提出推進行政審批制度改革,堅持淡化工程建設企業資質、強化個人執業資格的改革方向,探索從主要依靠資質管理等行政手段實施市場準入,逐步轉變為充分發揮社會信用、工程擔保、保險等市場機制的作用。
  在這個過程中,管理部門一直在研究降低企業準入條件,精簡準入事項,合并資質,于2016年和2017年分別進行了兩次資質標準修訂的征求意見,合并了40%的專項資質,但至今未正式出臺。2017年2月,國務院出臺《關于促進建筑業持續健康發展的意見》重申進一步簡化工程建設企業資質類別和等級設置,減少不必要的資質認定。強化個人執業資格管理,明晰注冊執業人員的權利、義務和責任,加大執業責任追究力度。有序發展個人執業事務所,推動建立個人執業保險制度。
  3)市場管理手段

  市場準入管理是市場管理的核心手段,此外,政府也通過實行合同制、招投標制、價格管理、強制性標準手段加強市場監管。
  (1)設計招標:計劃經濟體制下工程勘察設計業務是受委托的方式,1985年以后開始試行招標發包,國家計委發布《工程設計招標投標暫行規定》,確定中標與否的依據是設計方案的優劣以及效率、設計資歷和社會信譽等。但由于使用了“招投標”的說法,引起了很大的爭議。1995年建設部提出《城市建筑方案設計競選管理辦法》,強調了“設計方案比選”。到2000年10月出臺了《建筑工程設計招標投標管理辦法》依然沿用了“招投標”的說法,提出“概念招標”的方式,旨在對項目理解基礎上提出一個方案的創意或構思草圖作為方案深度標準,但此項改革并未得到全面實施。2008年新成立的住建部出臺的第一個法規就是《建筑工程方案設計招標投標管理辦法》,對招標過程存在的一些問題進行了約束。2017年新修訂的《建筑工程設計招標投標管理辦法》提出了設計團隊招標和設計方案比選兩種方式,不斷完善設計招標的管理。
  (2)設計收費:從1979年勘察設計單位實施企業化管理有很多配套政策,取費標準就是一項重要內容。1979—2000年,實行政府定價機制,先后于1979年、1984年、1992年頒布過三次勘察設計收費標準。1999年,為了推進勘察設計單位的體制改革,國務院提出收費改革,由政府定價改為政府指導價,2002年國家計委、建設部發布新的《工程勘察設計收費管理規定》和收費標準,政府制定基準價和浮動幅度達到控制價格的目的。直到2015年發改委全面放開工程咨詢、勘察設計的服務價格,實行市場調節價,意味著工程咨詢服務的全面市場化。
  (3)建立統一開放的建筑市場
  企業走向市場化之后,從本地走向全國,為了創造良好的市場競爭環境,1993年9月,建設部《關于進一步開放和完善工程勘察設計市場的通知》,提出要打破封鎖,建立全國統一的勘察設計市場,建立備案制度,轉變政府職能,為市場提供良好服務。2014年《關于推進建筑業改革和發展的若干意見》提出進一步開放建筑市場,廢除不利于全國建筑市場統一開放、妨礙企業公平競爭的各種規定和做法。全面清理涉及工程建設企業的各類保證金、押金等。規范備案管理,不得強制外地企業參加培訓或在當地成立子公司等。2015年住建部出臺《推動建筑市場統一開放若干規定》,通過建立全國統一的建筑市場監管公共服務平臺,加快實現與全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統的數據共享交換,實現網絡化管理。
  4)設計質量管理

  市場化之后的勘察設計市場競爭激烈,質量問題突顯,管理部門制定了各種法律法規和政策措施,明確質量責任,強化企業自律機制,實行政府對質量責任的檢查和抽查。1998年9月建設部發布《建筑工程項目施工圖設計文件審查試行辦法》開始實施施工圖審查制度至今。與此同時,開始試行工程責任保險制度,1999年在上海、北京、深圳試點,到2003年建設部出臺《關于積極推進工程設計責任保險的指導意見》,提出力爭到2004年底前在全國范圍內建立起工程設計責任保險制度,到目前為止,并未全面實施。
  到2014年8月,住建部提出“建筑工程五方責任主體質量終身責任追究”制度,強調了從業者個人的質量終身責任。
  二、企業體制、機制的變革
  自1979年率先起步進行的事業單位企業化管理改革,工程勘察設計企業經歷了企業化取費試點和實行技術經濟責任制兩個階段,逐步具備了企業屬性。2000年起開始改為科技型企業,其后發展混合所有制經濟,改革產權結構,建立現代企業制度,進入企業制度創新的第二階段;在“抓大放小”方針指導下,中小型工程勘察設計單位的產權制度改革進展迅速,絕大多數完成了產權制度改革,進行了民營化改制,帶來了新的生機與活力,一部分原部屬大院,積極進行資產重組,推進產權制度改革,實現了企業制度創新。
   1)事業單位企業化管理

   1979年,中共中央國務院《關于改進當前基本建設工作的若干意見》明確勘察設計單位要逐步企業化、社會化、收取設計費。到1984年,國家計委正式頒發了收費標準,并停止核撥事業費,各設計單位辦理企業法人營業執照,設計企業開始簽訂合同并收取設計費的企業化管理。1983年下半年,全行業啟動了技術經濟責任制的改革,這是對企業化取費的進一步深化,到1995年國營企業推行工資總額同經濟效益掛鉤,簡稱工效掛鉤,有的稱之為承包經營責任制。一直到2000年之后甚至至今,不少工程勘察設計單位仍然實行工效掛鉤辦法。
  2)企業化改制
  上世紀90年代,在實行企業化管理之后,勘察設計單位又經歷了從企業化管理改為科技型企業的“事改企”。從1995年開始,建設部確定30個大型勘察設計單位作為試點建立現代企業制度。1999年,國務院出臺《關于勘察設計單位體制改革若干意見》,要求勘察設計單位參照國際通行的工程公司、工程咨詢、設計公司、設計事務所、巖土工程公司等模式進行改造,國有大型勘察設計單位逐步建立現代企業制度,依法改制為有限責任公司或股份有限公司,中小型勘察設計單位按照法律法規允許的企業制度進行改革。至2004年底,除極少數工程勘察設計單位外,已全部改為科技型企業。
  1998年提出“抓大放小”,對中小型勘察設計單位的改革,向產權多元化方向發展,可以設置多種股權,可以進行資產存量調整和人才資源重組,改制的主要方式是國有資產存量轉讓、整體改制、工齡買斷、整體出售等,實行國有資產退出,由管理層或其他股東買斷,建立起由經營管理層中層和骨干持股的多元股權的民營企業,并采取了綜合所、專業所、名人工作室和綜合所+專業所+名人工作室混合模式等多種生產經營組織模式。
  大型勘察設計單位根據自身的特點采取的改制方式主要有原地整體改制、寄生式改制(企業作為母公司存在,通過改制設立寄生性子公司,并由母公司控股)、整體分立式改制(改制企業存續,不再從事主營業務,現金出資設立新公司,從事主營業務)、股份制上市公司改制、二級機構分塊改制(母體不動,實行二級機構分別改制)、集團化改制、主輔分離式改制、民營化改制、增資擴股改制等。
  為落實國家“十五計劃”發展一批核心能力強的大公司和集團企業的要求,2001年開始,許多大型工程勘察設計單位進行了聯合重組,建立企業集團,比如中石化工程建設公司、中國天然氣集團管理公司、中國聯合工程公司、中國海誠、上?,F代設計集團、中國建筑設計研究院、中建設計集團等通過“合并同類項”進行重組,走向集團化、國際化。
  企業化改制后,中央所屬工程勘察設計單位與政府主管部門脫鉤,成為市場主體。一大批有限責任公司、股份有限公司和民營的工程設計單位(包括事務所)相繼成立,中外合資的勘察設計機構、外商獨資的工程公司或咨詢公司也逐步進入,所有制結構、組織模式、管理方式等呈現出多元化的格局。制度創新、技術創新、管理創新等,在許多方面逐步與國際接軌。
  3)行業結構調整
  2007年《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》,提出加快建筑業產業結構調整,形成大、中、小企業,綜合型與專業型企業互相依存、協調發展的產業結構,企業要以市場為導向,結合自身優勢,加快經營結構調整,拓寬服務領域,做強做大,或者突出主業,做精做專,形成特色。建立現代產權制度,國有建筑業企業產權制度改革應通過引進戰略合作伙伴、規范上市、中外合資、互相參股等途徑改制為投資主體多元化的股份制企業,發展混合所有制經濟。
  “2007意見”還提出要大力推行EPC工程總承包建設方式,積極發展工程咨詢服務體系,改進現行資質管理辦法和資質標準,鼓勵工程設計企業面向大型公共建筑強化方案設計和擴大初步設計能力,拓展建筑項目前期咨詢和后期項目管理功能,逐步將施工圖設計分離出去。鼓勵大型設計、施工企業兼并重組。
  勘察設計單位通過體制和產權制度改革,極大地解放了生產力,調動了勘察設計單位和職工的積極性,使勘察設計單位由生產執行型管理向經營決策型管理轉變,這是勘察設計單位成立以來最為深刻的一次變革。
  4)企業內部機制變革
  改革開放后,“市場經營”“競爭激勵”“利潤”“創新”“走出去”“人才流動”等成為熱詞,外部體制的改革,引發了內部機制的轉換?!叭^程”“全國化”“國際化”“資本化”“平臺化”等現象突顯。在設計主業之外,向房地產、旅游、醫療、文化等產業“跨界”,擴展了企業的邊界。
  (1)“全過程”
  市場化之后,勘察設計單位改變單一業務模式,實行“一業為主,兩頭延伸,多種經營”,前端向工程咨詢延伸,后端向工程建設、監理、設備成套供應、工程總承包和工程項目管理延伸。設計業務本身也從各自的資質范圍之內不斷向多資質拓展,行業雙甲、三甲企業不少提升為綜合甲級資質,業務不再受行業限制。建筑設計企業的業務也向前延伸到策劃、規劃,向后到景觀、室內以及專項業務等。
  20世紀80年代到90年代末,一批工程設計單位,開始將單一功能的設計院進行結構調整和業務流程重組,改造為以設計為主體,具備EPC管理能力的工程公司,創造出了一條工程總承包和項目管理之路,代表性企業集中在石油、化工、鋼鐵、交通等行業?!?007意見”之后,管理部門大力推進工程總承包和項目管理,取消了總承包的準入門檻。不過在房建領域的總承包進展并不快,直到2017年國務院《促進建筑業持續健康發展的意見》再次重申改革工程建設組織模式,推行全過程工程咨詢和工程總承包,鼓勵建設企業從單一環節向全過程邁進。一些省市提出目標將50%以上的國有投資項目以工程總承包的模式建設,不少大型建筑設計企業大力開展工程總承包成效顯著。
  (2)“全國化”及“國際化”
   隨著建設熱潮從一、二線城市向三、四線城市直到近幾年的新農村建設推進,設計企業也不斷擴大服務范圍,“走出去”在各地開設分、子公司進行“連鎖化”經營。2000年國務院大力發展對外承包工程,鼓勵中國工程設計企業走出國門,授予對外經營權和外事權,中國企業“走出去”,從單一設計發展到一批EPC、PKPM、BOT、BOOT等各類建設模式,從工程技術到投融資相結合,從一般項目到大型項目,從發展中國家到發達國家,到近兩年在“一帶一路”倡議之下,跟隨中國資本的腳步,從援外項目到“借船出?!钡健霸齑龊!鄙踔劣诔霈F了通過并購海外知名公司實現迅速“國際化”的多個案例,如2012年中國建筑設計研究院收購新加坡CPG,2013年CCDI悉地國際收購澳大利亞PTW公司,2014年上?,F代設計集團收購美國威爾遜室內設計公司,2016年蘇交科收購美國TestAmerica和西班牙Eptisa公司等。
  (3)“資本化”
  “全過程”“全國化”成為企業并購的推動力,本世紀以來出現了大量的企業并購案例,資本運作成為工程設計企業轉型發展的一大亮點。2005年,工程設計領域的首個上市公司中材國際工程股份有限公司誕生,之后還產生了東華工程科技股份有限公司、五環科技股份有限公司、中國海誠工程科技股份有限公司等多家上市工程公司。自從2014年1月上海陸道工程設計管理股份有限公司和上海易城工程顧問股份有限公司在“新三板”掛牌,2015年四川山鼎建筑設計股份有限公司作為第一家建筑設計上市公司,到目前為止已有20多家工程設計上市企業,掛在新三板的更有上百家。多數上市融資企業通過兼并購迅速在主業上擴大規?;蜣D型、跨界發展,從事工程總承包或參與PPP項目等,得到快速的擴張。在中國資本市場越來越開放的背景下,通過登陸資本市場謀求迅速擴張和發展轉型成為了眾多企業的終極理想。
  三、設計對外開放與中國加入WTO
  要談改革開放的40年,有一件事是必須要提的,那就是中國加入WTO。2001年12月11日中國加入世界貿易組織文件正式生效成為中國歷史上一個具有里程碑意義的事件,也是改革開放進入深化階段的“引擎”,很多政策的內因都是中國融入全球化的需要。
  1)外資準入
  改革開放后,我國工程建設規模迅猛擴大,外資也不斷涌入,建筑設計是最早對外開放的領域,大量的境外設計機構進入中國,在這個過程中,管理部門也不斷放寬管理尺度。
  1986年,國家計委印發了《中外合作設計工程項目暫行規定》,提出“中外合作設計”的原則。1992年,建設部出臺《成立中外合營工程設計機構審批管理的規定》,鼓勵中國設計機構與外國設計機構合營。到2000年3月,向國外獨資工程設計企業開放了建筑智能化系統集成、建筑裝飾以及環境專項工程的設計。2001年中國加入WTO后,承諾五年內允許成立外商獨資的工程設計企業。2002年9月建設部、外經貿部聯合出臺《外商投資建設工程設計企業管理規定》,允許外資在中國開辦獨資設計企業,但需取得外商投資企業批準證書及建設工程設計企業資質證書,使用與國內企業一樣的資質分級標準,規定了“取得中國注冊資格的外國服務提供者”的人數。2003年12月建設部、商務部的《外商投資建設工程設計企業管理規定》補充規定又放寬管理,提出只要選擇一家有資質的中國企業合作就可以從事工程設計。到2007年1月《外商投資建設工程設計企業管理規定》實施細則出臺,可以聘用中國注冊建筑師、注冊工程師來代替“外國服務提供商”,大大降低了資質申請的難度。
  此外,對香港和澳門通過2003年、2005年簽署《內地與香港(澳門)關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)協議及補充協議,允許港澳服務提供者以獨資形式在內地提供建筑設計服務、工程服務、集中工程服務、城市規劃和風景園林設計服務。
  盡管不斷降低門檻,但是為了更方便進入中國市場,一些外商投資企業以并購方式實現“本地化”,如2002年美國史密斯公司收購上海長寧區設計院,2007年,澳大利亞五合國際收購北京華特設計院、AECOM技術集團收購中國市政工程西北設計研究院部分股權和深圳城脈建筑設計公司等。
  對外資的開放還在進一步落實,2018年1月國務院常務會議決定在上海浦東新區對外商投資建筑業企業資質許可由審批事項改為實行告知承諾制,今年7月,上海出臺“對外開放100條”提到“對沒有執業資格準入要求的業務,允許符合條件的外籍人員在本市執業提供工程咨詢服務”。
   2)中外合作設計
   對外商投資設計企業的管理辦法是針對取得設計資質的要求,而事實上WTO框架內,對于方案設計是不受限的。1979年貝聿銘受邀設計的北京香山飯店成為較早期國際設計師在中國的作品,這些年有大量的高端項目是由境外設計師設計的,只是需要與中方設計單位合作設計。據不完全統計,國際排名前200家設計公司有2/3都通過不同渠道以不同形式在內地開展設計業務,中國內地曾經被稱為“國際建筑師的試驗場”,很多城市的標志性建筑都是境外建筑師的作品。對于這一段歷史,行業內主流評價是正面的:通過中外合作過程,開闊了視野,培養了人才,引進了國際化的設計理念、審美表達、新技術、新工藝、新材料及管理水平,對國內設計單位的設計水平,對中國城市風貌的塑造有不小的貢獻。
   四、結語
   改革開放40年,加入WTO十七周年,行業和企業的改革持續推進,不斷與國際接軌。這個進程是舊的體制與新的觀念之間不斷博弈的過程,雖然有時表現為進兩步退一步,但大方向卻是明確和一致的。用習主席的話來講:實踐證明,過去40年中國經濟發展是在開放條件下取得的,未來中國經濟實現高質量發展也必須在更加開放條件下進行。對于未來,改革開放只有進行時,沒有完成時。
    (注:文中管理機構名稱使用當時的稱呼)

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